תחמושת מצרר היא אחד מאמצעי הלחימה השנויים ביותר במחלוקת במשפט ובשיח הבינלאומי בן זמננו. הדיון בה משלב שאלות של חוקיות, מוסר ויעילות צבאית, ונוגע בלב המתח שבין צורכי ביטחון לבין ההגנה על אוכלוסייה אזרחית בזמן עימות מזוין. מאמר זה מבקש לבחון את המסגרת המשפטית החלה על השימוש בתחמושת מצרר, את הפרקטיקה המדינתית הרלוונטית ואת האתגרים המעשיים והערכיים הנלווים לה, תוך התמקדות בהתפתחויות האחרונות בזירה האזורית והבינלאומית.
- השימוש בתחמושת מצרר מוסדר באמנת תחמושת המצרר (CCM), שאומצה ב-30 במאי 2008 בדבלין. היא נכנסה לתוקף ב-1 באוגוסט 2010.
- המדינות הצד לאמנה מתחייבות להימנע משימוש, פיתוח, ייצור, רכישה, אחסון או העברה, במישרין או בעקיפין, של תחמושת מצרר לכל גורם שהוא.¹
כיום 112 מדינות הן צד לאמנה, ובהן יפן, אוסטרליה, עיראק, לבנון, קנדה, רוב מדינות אירופה, דרום אפריקה ופלסטין, שהצטרפה ב-2 בינואר 2015 והצהירה כי אין ברשותה תחמושת מצרר ואין לה נפגעים מנשק כזה.²
73 מדינות אינן צד לאמנה, ובהן ארה״ב, סין, רוסיה, ערב הסעודית, קטר, כווית, סוריה, הודו, פקיסטן, טורקיה, מצרים, מרוקו ואיראן.³
חוקיות
- בפסקה השנייה של המבוא, האמנה מבקשת “לשים קץ לסבל ולנפגעים שנגרמים על ידי תחמושת מצרר בזמן השימוש בה, כאשר היא אינה פועלת כמתוכנן או כאשר היא ננטשת”.
לפיכך, אף שתחמושת מצרר כשלעצמה אינה מוכרזת באמנה כבלתי-חוקית, המדינות שבוחרות להיות צד לאמנה מתחייבות בכל זאת להימנע משימוש בה. בהתאם לכך, האמנה אינה משקפת דין בינלאומי מנהגי האוסר על שימוש בתחמושת מצרר, כל עוד השימוש נעשה בהתאם לנורמות המקובלות של דיני הלחימה ומכוון אל מטרות צבאיות לגיטימיות.
- אחת מנורמות היסוד של דיני הלחימה על פי הדין ההומניטרי הבינלאומי היא עקרון ההבחנה, המחייב את התוקף להבחין בין לוחמים לבין לא-לוחמים. תחמושת מצרר המכוונת לעבר מטרה צבאית טהורה, כגון מסלול המראה של בסיס חיל האוויר (ומטרות דומות), אינה מעוררת קושי. אולם כאשר יורים אותה לעבר מטרות מעורבות שבהן לוחמים ולא-לוחמים נמצאים בקרבה זה לזה, והתחמושת אינה מבחינה ביניהם, השימוש בה מפר את עקרון ההבחנה במשפט הבינלאומי.
- בהקשר זה, מדריך הלחימה של ארה״ב מציין שתחמושת מצרר אינה אסורה או מוגבלת באופן ספציפי בדיני המלחמה, וקובע כי "שימוש בה בנסיבות מסוימות עשוי להפחית את הסיכון לנזק אגבי בהשוואה לנשק אחר".
- כפי שצויין במבוא לאמנה, שימוש בלתי-מבחין בתחמושת מצרר נגד מטרות שאינן מטרות צבאיות מובהקות גורם סבל ונפגעים באוכלוסייה האזרחית, זאת כפי שעולה באופן ברור מהשימוש הנרחב שעושה איראן בנשק כזה נגד מרכזי אוכלוסייה אזרחיים בישראל וכן נגד שכנותיה במדינות המפרץ.
ישראל
- ישראל בחרה שלא להיות צד לאמנה, תוך שהיא גורסת כי התועלת הצבאית שבתחמושת מצרר נחוצה בנסיבות האסטרטגיות והטקטיות המיידיות שבהן היא נתונה, וכי תחמושת זו נחוצה להתמודדות עם צרכים מבצעיים מסוימים נגד מטרות שטח ומשגרי טילים ניידים וליצירת הרתעה מפני מתקפות קונבנציונליות רחבות-היקף לאורך גבולותיה.
בהקשר זה ישראל הצהירה בעקביות כי השימוש שלה בנשק כזה מכוון אך ורק למטרות צבאיות לגיטימיות, ואינו מכוון כלל באופן בלתי-מבחין כדי לפגוע באזרחים. עמדה זו התבססה על ההנחה ששימוש בנשק כזה, אם הוא מכוון אך ורק למטרות צבאיות לגיטימיות ותוך מאמץ למזער את הפגיעה באזרחים כפי שנדרש בדין ההומניטרי הבינלאומי, אינו מפר את האיסור המנהגי הבינלאומי על שימוש בנשק בעל השפעות בלתי-מבחינות.
- העצרת הכללית של האו״ם קוראת מדי שנה למדינות להצטרף לאמנה, והאחרונה שבהן היא החלטה 79/58 מ-2 בדצמבר 2024 שכותרתה "יישום אמנת תחמושת המצרר".⁴ ישראל נוהגת להימנע בהצבעה על החלטות אלה יחד עם ארה״ב, איראן ואחרות. רוסיה הצביעה נגד.
- לפי הארגון הלא-ממשלתי "Landmine and Cluster Munitions Monitor" העוקב אחר הצטרפות ועמידה בהתחייבויות מכוח האמנות הבינלאומיות הרלוונטיות, ישראל פיתחה, ייצרה, ייצאה ורכשה תחמושת מצרר, ומחזיקה גם מלאי אמריקאי בשטחה. לישראל הסכמי רישוי לייצור והרכבת תחמושת מצרר עם גרמניה, שווייץ, טורקיה, בריטניה וארה״ב.⁵
איראן
- במהלך סבב הלחימה הנוכחי והמתמשך, כמו גם בסבבי לחימה קודמים, איראן יורה באופן בלתי-מבחין ומכוון בקנה מידה גדול תחמושת מצרר לעבר אזורים ויישובים בישראל.
לפי דיווח אמנסטי אינטרנשיונל, טילים איראניים מפזרים עשרות תת-תחמושת נפיצות קטנות על פני שטחים נרחבים, לעיתים על פני כמה קילומטרים, המכסים מספר אזורי יישוב אזרחיים. תת-התחמושות שאינן מתפוצצות ממשיכות לסכן את האוכלוסייה המקומית שכן הן נותרות על הקרקע כחימוש שלא התפוצץ ומסוכן.⁶
- שימוש בלתי-מבחין בתחמושת מצרר נגד אוכלוסייה אזרחית מהווה לכאורה הפרה חמורה של כללי היסוד המנהגיים של הדין ההומניטרי הבינלאומי, בלי קשר לשאלה אם מדינה היא צד לאמנת תחמושת המצרר ואם לאו, שכן הדין ההומניטרי המנהגי חל על כל המדינות ועל כל הצדדים הלוחמים בעימות מזוין.
בהתייחס לשימוש בלתי-מבחין כזה על ידי איראן, הצהירה ביולי 2025 גבי אריקה גוווארה רוסאס, מנהלת בכירה למחקר, סנגור, מדיניות וקמפיינים באמנסטי אינטרנשיונל:
"תחמושת מצרר היא נשק בלתי-מבחין במהותו שאסור להשתמש בו לעולם. בשימוש בתחמושת כזו בתוך או בסמוך לאזורים מגורים, הכוחות האיראניים סיכנו חיי אזרחים והפגינו התעלמות ברורה מהדין ההומניטרי הבינלאומי"⁷
"אזרחים, ובעיקר ילדים, הם החשופים ביותר לפציעה או מוות מתת-תחמושות שלא התפוצצו. השימוש המכוון של כוחות איראן בנשק בלתי-מבחין במהותו הוא הפרה בוטה של הדין ההומניטרי הבינלאומי."
הדין ההומניטרי הבינלאומי המנהגי אוסר על שימוש בנשק בלתי-מבחין במהותו, ושיגור התקפות בלתי-מבחינות שגורמות מוות או פציעה לאזרחים מהווה פשע מלחמה.
- אף שאיראן, כאמור, איננה צד לאמנה, השימוש המכוון, רחב-ההיקף והבלתי-מבחין שלה בתחמושת מצרר המכוונת אל אזורים אזרחיים בישראל וכן אל אזורים אזרחיים במדינות שכנות נוספות, מהווה הפרה ברורה וחמורה של נורמות הדין ההומניטרי הבינלאומי ושל המנהג הבינלאומי.
- לאור ההפרות מצד איראן, קיימת נחיצות והצדקה משפטית מלאה לפנות אל הקהילה הבינלאומית, אל מוסדותיה ואל התקשורת הבינלאומית ולהציג ראיות לשימוש לרעה כזה מצד איראן. בהחלט יהיה זה ראוי שישראל תפנה בתלונה למועצת הביטחון של האו״ם ולגופי פיקוח הומניטריים בינלאומיים, גם אם הסיכויים לנקיטת פעולה מצדם נמוכים.
לבנון
- השימוש שעושה ארגון הטרור חזבאללה בשטחה הריבוני של לבנון כדי להפגיז אזורים אזרחיים בישראל בתחמושת מצרר מהווה הפרה ברורה של החובה הריבונית של לבנון כמדינה החתומה על אמנת תחמושת המצרר.
נוסף על כך, כאשר אשררה את האמנה ב-5 בנובמבר 2010, לבנון קיבלה ביודעין את האמור בפסקה ה-12 למבוא לאמנה.
ארגון Human Rights Watch אישר כי חזבאללה פרס בשטח לבנון רקטות סיניות מסוג Type-81 בקוטר 122 מ״מ הנושאות תחמושת מצרר. הארגון תיעד שני מטחים כאלה ב-25 ביולי 2006.
בהודעה מ-18 באוקטובר 2006 קבע Human Rights Watch כי התקפות אלו היו לכל הפחות בלתי-מבחינות והפרו את עקרון ההבחנה.⁸
- בספטמבר 2024 הזהירה קואליציית תחמושת המצרר (CMC) מפני שימוש בתחמושת מצרר על ידי כל צד.
הם ציינו כי בצילום מדרום לבנון נראה תת-תחמושת מתוצרת סין ממחסן של חזבאללה שהותקף.⁹
- בהסדר הפסקת האש מנובמבר 2024 התחייבה לבנון למנוע מחזבאללה לבצע פעולות נגד ישראל ולהבטיח שליטה בלעדית של המדינה באמצעי לחימה.
ההסכם כלל גם התחייבויות אמריקאיות וצרפתיות לחיזוק צבא לבנון.¹⁰
- כישלון יישום ההסכם מחייב הסקת מסקנות באשר למניעת פעילות חזבאללה בדרום לבנון ובפרט בתחום הרקטי.
סיכום
- למרבה הטרגדיה, לחימה מודרנית מסכנת אזרחים. הדין ההומניטרי הבינלאומי מבקש לצמצם פגיעה זו באמצעות עקרונות כמו הבחנה ומידתיות.
התקפות בלתי-מבחינות ומכוונות נגד אזרחים, כפי שמיוחס לאיראן ולחזבאללה, מהוות הפרה חמורה של הדין הבינלאומי.
נותר לראות האם הקהילה הבינלאומית תפעל באופן תקיף ובלתי-מוטה נגד הפרות אלו.
