במשפט הבינלאומי הפומבי, התערבות — המכונה לעיתים גם intervention — מתייחסת לכל פעולה של מדינה או ארגון בינלאומי המשפיעה, כופה או מכתיבה החלטות על ישויות ריבוניות אחרות ללא הסכמתן המפורשת. עיקרון זה, המעוגן במגילת האו״ם ובפסיקה הבינלאומית, עמד למבחן חמור לנוכח ההתפתחויות האחרונות בסכסוך הישראלי-פלסטיני.
ועידת ניו יורק שנערכה בין 28–30 ביולי 2025, בראשות משותפת של צרפת וסעודיה, הסתיימה בהצהרת ניו יורק בדבר פתרון שתי המדינות.¹ ביוזמה זו, שהובלה בידי קואליציה לא-פורמלית שכללה את צרפת, בריטניה וסעודיה, הופעל לחץ שהוביל להכרות חד-צדדיות במדינת פלסטין: תחילה בידי בריטניה ב-21 בספטמבר,² ולאחר מכן בידי צרפת ב-22 בספטמבר במהלך העצרת הכללית ה-80 של האו״ם.³ בעוד שיש שראו בצעדים אלה קידום של השלום, הם מעוררים שאלות חמורות באשר לחוקיותם לפי המשפט הבינלאומי הפומבי, במיוחד נוכח הסכמי אוסלו (1993–1995),⁴ אשר קבעו מסגרת דו-צדדית בלעדית לניהול משא ומתן על “מעמד הקבע” של השטחים השנויים במחלוקת, ובכלל זה יהודה ושומרון, עזה וירושלים.
ניתוח זה בוחן את מושג ההתערבות במשפט הבינלאומי הפומבי, את יסודותיו המשפטיים, את ביטוייו ואת הפסיקה הרלוונטית, ומדגים כיצד ההכרות החד-צדדיות מערערות הן את מסגרת אוסלו והן את יציבות הסדר הרב-צדדי הגלובלי.
הגדרה וטיפולוגיה של התערבות במשפט הבינלאומי הפומבי
התערבות כוללת קשת רחבה של פעולות במשפט הבינלאומי הפומבי, שהתפתחה מן המושג הקולוניאלי jus ad intervention אל עבר איסור כמעט מוחלט לאחר אימוץ מגילת האו״ם בשנת 1945. סעיף 2(1) למגילה מעגן את עקרון השוויון הריבוני בין מדינות, והופך את ההתערבות להפרה יסודית של עיקרון זה.
מומחים למשפט בינלאומי פומבי מזהים בדרך כלל שלוש קטגוריות עיקריות של התערבות: התערבות ישירה, התערבות עקיפה או כופה, והתערבות הקשורה להסכמים.
התערבות ישירה כוללת שימוש בכוח מזוין או כפייה פיזית, האסורים לפי סעיף 2(4) למגילה, האוסר איום או שימוש בכוח נגד שלמותה הטריטוריאלית או עצמאותה הפוליטית של מדינה כלשהי.
התערבות עקיפה או כופה כוללת לחץ דיפלומטי, כלכלי או פוליטי, כגון סנקציות חד-צדדיות או הכרה מוקדמת בישויות טריטוריאליות. משפטנים מכנים זאת “כפייה רכה” — מושג הרלוונטי במיוחד לניתוח זה.
התערבות הקשורה להסכמים מתרחשת כאשר מדינות שלישיות מתערבות בביצוע או בפרשנות של הסכמים דו-צדדיים, תוך הפרת העיקרון pacta tertiis nec nocent nec prosunt, המעוגן בסעיף 34 לאמנת וינה בדבר דיני אמנות משנת 1969 (להלן: “VCLT”): “אמנה אינה יוצרת חובות או זכויות למדינה שלישית ללא הסכמתה.”⁵
אירועי 22 בספטמבר 2025, ובכללם ההכרה הצרפתית במדינת פלסטין, מדגימים את שתי הקטגוריות האחרונות, ומהווים התערבות חיצונית במסגרת ההסכמית של אוסלו, הן במישור החוזי והן במישור הטריטוריאלי.
במישור החוזי, על ידי כפייה חד-צדדית של “מעמד קבע” קבוע מראש — גבולות המבוססים על קווי 4 ביוני 1967 עם חילופי שטחים מינוריים וירושלים המזרחית כבירת פלסטין — הפרה הקואליציה את הבלעדיות הדו-צדדית שנקבעה בסעיף V להצהרת העקרונות של אוסלו משנת 1993. טקסט זה שומר במפורש את משא ומתן הקבע ל“שני הצדדים” בלבד — “ממשלת מדינת ישראל ונציגי העם הפלסטיני” (סעיף V(2)) — ומוציא כל צד שלישי מן התהליך. ההכרה המוקדמת הופכת הסכם ביניים שנוסח בקפידה למסגרת מיושנת, ושוללת מישראל את זכותה הריבונית להסכים באופן חופשי לשינויים טריטוריאליים.
במישור הטריטוריאלי, מדובר בהפקעה דה-פקטו של 22% משטח הנתון לניהול ישראלי, לרבות יהודה ושומרון וירושלים המזרחית, שהוכרזו “שטח ריבוני של מדינת פלסטין” ללא הסכמת ישראל, תוך קביעת תוצאות מראש למשא ומתן על מעמד הקבע שנקבע בהסכמי אוסלו, והפרת חלוקות הביניים הטריטוריאליות שנקבעו בהם.
פעולות אלה סותרות את עקרונות היסוד של אוסלו: סעיף V קובע כי משא ומתן על גבולות וירושלים יתנהל אך ורק בין שני הצדדים, ללא התערבות של צדדים שלישיים כגון הקוורטט, ועידת ניו יורק או מנהיגים כעמנואל מקרון, קיר סטארמר ומוחמד בן סלמאן. בקביעת תוצאות מראש, מחליפה הקואליציה את רצונה שלה ברצון החותמים, ומרוקנת למעשה מתוכן את סעיף XXXI(7) לאוסלו ב’, השומר על זכויותיהם הקיימות של הצדדים. ניתן לראות בכך גם התערבות בהסדר lex specialis בין ישראל לאש״ף, שנחתם בנוכחות בינלאומית של ארה״ב, רוסיה, האיחוד האירופי, נורווגיה, מצרים וירדן ואושר בהחלטות שונות של האו״ם.
היסודות הנורמטיביים: איסור רב-שכבתי
האיסור על התערבות נשען על מסגרת משפטית היררכית הכוללת משפט מנהגי, אמנות והחלטות האו״ם — מסגרת שלעיתים מטושטשת משיקולים פוליטיים בהקשר הישראלי-פלסטיני.
מגילת האו״ם משנת 1945 מהווה את אבן היסוד של איסור זה. סעיף 2(4) אוסר איום או שימוש בכוח נגד שלמות טריטוריאלית או עצמאות פוליטית, ואיסור זה הורחב בפסיקה גם לכפייה שאינה מזוינת.
סעיף 2(7) אוסר על התערבות האו״ם בעניינים המצויים בעיקרם בסמכות הפנימית של מדינות — עיקרון המוחל בהיקש גם על מדינות שלישיות (החלטת העצרת הכללית 2625 משנת 1970 בדבר יחסי ידידות: “אין למדינה כלשהי זכות להתערב בענייניה הפנימיים או החיצוניים של מדינה אחרת”).
הצהרת ניו יורק מ-29 ביולי 2025 מפרה את סעיף 2(7) בכך שהיא מבנלמת סכסוך דו-צדדי השמור לצדדים לפי סעיף V לאוסלו א’. היא מטילה חובות על ישראל ללא הסכמתה, לרבות רפורמות ברשות הפלסטינית והכרה בקווי 1967 כגבולות סופיים. כהסדר המוצג כ-lex specialis, היא כופה חובות על ישראל ללא הסכמה חוקית, בניגוד ישיר לסעיף 16 למאמרי נציבות המשפט הבינלאומי בדבר אחריות מדינות למעשים בינלאומיים שלא כדין (ARSIWA), האוסר על מדינה לסייע או לעודד מדינה אחרת לבצע מעשה בינלאומי שלא כדין, כגון כפיית חובות או הסדרים טריטוריאליים ללא הסכמה חוקית.⁶ האו״ם, שאמור לשמור על המגילה, הופך לגורם מפלגתי: מזכ״ל האו״ם אנטוניו גוטרש, בתמיכתו בהכרות של 22 בספטמבר, שיתף את הארגון באחריות להתערבות בלתי חוקית לפי סעיף 103 למגילה, המקנה עדיפות להתחייבויות האו״ם אך אינו מתיר את הפרתן.
אמנת וינה משנת 1969 מחזקת מסגרת זו. סעיף 26 מעגן את העיקרון pacta sunt servanda — יש לקיים אמנות בתום לב. מדינות שלישיות אינן רשאיות לגרום להפרתן או לנקוט פעולות פוגעניות (סעיף 18). סעיף 52 מבטל אמנות שהושגו בכפייה, וההכרה המתואמת של 2025 מפעילה לחץ דיפלומטי הפוגע בכל הסכמה ישראלית עתידית. סעיף 34 מאשר מחדש כי צדדים שלישיים אינם יכולים לשנות אמנות דו-צדדיות.
מאמרי האחריות של מדינות למעשים בינלאומיים שלא כדין (ARSIWA, 2001) מוסיפים כי מדינות המסייעות להפרות נושאות באחריות (סעיף 16).⁷ הקואליציה, ביודעה על קיומם של הסכמי אוסלו, סייעה לרשות הפלסטינית לעקוף את הדו-צדדיות באמצעות הכרה בלתי חוקית, בלתי קונבנציונלית וחד-צדדית.
לבסוף, החלטת העצרת הכללית 67/19 (2012) מעניקה לפלסטין מעמד של מדינה משקיפה שאינה חברה, בכפוף להסדר מוסכם במסגרת אוסלו — דרישה שההכרות של 2025 מתעלמות ממנה.⁸ יתרה מזו, הסכמי אוסלו נחתמו בנוכחות בינלאומית, והפרקטיקה הבינלאומית רואה בעדות להסכמים התחייבות שלא לפעול לערעורם.
יישום עובדתי למצב בשנת 2025: מועידה להכרה
הסכמי אוסלו, באמצעות סעיף XXXI(7) לאוסלו ב’, קובעים כי הסדרי הביניים אינם קובעים מראש סוגיות של מעמד הקבע, השמורות למשא ומתן דו-צדדי. ועידת ניו יורק כפתה “מסגרת בינלאומית” שהוגדרה כהתערבות על ידי משקיפים כגון UN Watch בדו״ח 2025, תוך הפרת המגילה ואמנת וינה גם יחד.
הקואליציה תזמרה את ההתערבות בשלושה שלבים מתואמים:
קביעת תוצאות מראש: הצהרת ניו יורק קבעה פרמטרים בלתי ניתנים למשא ומתן — מדינה פלסטינית בגבולות 1967 עם חילופי שטחים מוגבלים וירושלים המזרחית כבירה — בניגוד לסעיף V לאוסלו א’, השומר סוגיות אלה למשא ומתן פתוח.
עידוד הפרות: ב-22 בספטמבר בשעה 14:17 פתחה צרפת במשא ומתן להקמת שגרירות פלסטינית בפריז, בניגוד לסעיף IX לאוסלו א’, האוסר על יחסים דיפלומטיים רשמיים של הרשות הפלסטינית לפני הסכם על מעמד הקבע. בכך הוענקו סממני מדינה מוקדמים, והפכו את אוסלו לבלתי רלוונטי.
בגידת הערבים ההיסטוריים: צרפת ובריטניה, שותפות לניסוח כתב המנדט הבריטי משנת 1922 (המוגן בסעיף 80 למגילת האו״ם) ולהצהרת בלפור משנת 1917, נשאו חובות מוגברות של אי-התערבות. היפוך עמדתן בשנת 2025 מהווה בגידה נורמטיבית, בייחוד נוכח העובדה שצרפת, כחברה באיחוד האירופי, מפרה את מעמד האיחוד כעד להסכמי אוסלו.
בתוך 73 ימים בלבד פורקה מסגרת דו-צדדית בתואנה של קידמה דיפלומטית — תוך הפרה מוחלטת של המשפט הבינלאומי שהקואליציה טוענת כי היא מקיימת.
השלכות ותוצאות מערכתיות
השלכות ההתערבויות הללו עמוקות ומרחיקות לכת.
במישור המשפטי, הקואליציה שותפה לאחריות לפי סעיף 16 ל-ARSIWA, ומקנה לישראל זכות לנקוט צעדי נגד מידתיים (סעיף 49): השעיית העברות כספיות ו/או ביטול הסכמים.⁹
בשטח, התנאים מחמירים. חמאס, שטען כי שב וכבש את צפון עזה, חוגג את ההכרה כ“ניצחון הג’יהאד על שולחן המשא ומתן” (הצהרה מ-25 בספטמבר). בתפוצות, נרשמה עלייה באירועים אנטישמיים בעקבות ההכרות, עם הפגנות בפריז, לונדון ובריסל שקשרו בין פלסטין לבין מה שנתפס בעיניהן כתבוסה ישראלית.
במישור המערכתי, נפגע הרב-צדדיות: האו״ם, כצד פוטנציאלי להסדר עדין זה, הופך ללוחם דיפלומטי, תוך פגיעה במגילתו. נוצר תקדים מסוכן, העלול להיות מיושם בסכסוכים אחרים — רוסיה באוקראינה (בודפשט 1994), סין בטייוואן (אמנות 1898), או אזרבייג’ן בנגורנו-קרבאך (הסכמי 2020).
22 בספטמבר 2025 אינו מסמן רק את ההכרה בפלסטין, אלא ייתכן גם את קצו של הסדר הבינלאומי שלאחר 1945, שבו אמנות דו-צדדיות יכלו עדיין לגבור על לחץ קולקטיבי.
