אשליית הכול-יכולות
הנחה מתמשכת באסטרטגיה המערבית גורסת כי עליונות צבאית וכלכלית מתורגמת בקלות ליתרון דיפלומטי. אם מדינה מסוגלת להשמיד את צבאך, להטביע את הצי שלך או למוטט את כלכלתך, נדמה כי היא אמורה גם לשלוט בך סביב שולחן המשא ומתן. הנחה זו אינה רק בלתי שלמה. היא שגויה באופן מסוכן.
הדיפלומטיה לא תוכננה ככלי בידי החזקים. היא תוכננה כנשקם של החלשים. לחזקים יש צבאות וסנקציות. הם יכולים לכפות תוצאות באמצעות כוח. הם אינם זקוקים למשא ומתן; הם זקוקים רק לרצון וליכולת. אלה שאין בידיהם העוצמה הצבאית או הכלכלית לכפות תוצאות פיתחו, במקום זאת, ושכללו את אמנות הדיפלומטיה. בכך הם בנו שדה קרב שבו כוח גס לבדו לעיתים קרובות אינו מספיק, ולעיתים אף אינו רלוונטי.
זהו הפרדוקס שמעצב כיום את המשא ומתן בין ארצות הברית לאיראן. לארצות הברית עוצמה צבאית אדירה. היא מנהלת את הכלכלה הגדולה בעולם ומובילה את הבריתות החזקות ביותר. ובכל זאת, סביב שולחן המשא ומתן, היא מוצאת את עצמה לא פעם מתומרנת על ידי מדינה קטנה ממנה בהרבה. הבעיה אינה כישלון של מודיעין או של רצון. היא כישלון בהבנת מהותה האמיתית של התחרות הדיפלומטית.
דיפלומטיה כנשקם של החלשים
ההיסטוריה רצופה בדוגמאות של צדדים חלשים יותר, אשר לא היו מסוגלים לגבור בכוח, אך ניצחו באמצעות משא ומתן. הווייטנאמים בפריז בשנת 1973. המצרים, שלאחר מלחמת 1973 הפכו כמעט תבוסה צבאית להתארגנות אסטרטגית מחדש באמצעות דיפלומטיה. מדינות קטנות בתוך אימפריות גדולות יותר השתמשו באמנות, בבריתות ובהסכמים רשמיים כדי להגביל מעצמות שיכלו פשוט לבלוע אותן. הדפוס עקבי: מי שאינם יכולים לנצח בשדה הקרב בונים לעצמם סוג אחר של שדה קרב.
דיפלומטיה אינה רק תקשורת. היא מערכת של כללים, נורמות, מסגרות ותהליכים. על שני הצדדים לקבל את כל אלה עוד לפני שהמשא ומתן מתחיל. כאן טמונה מלכודת עבור הצד החזק. ברגע שמדינה חזקה מסכימה לנהל משא ומתן, היא מעניקה את הוויתור הראשון שלה. היא מקבלת כללים שלא היא כתבה, פועלת בזירה שלא היא בחרה, ובמסגרת שאינה מעניקה יתרון לעוצמה גולמית.
שולחן המשא ומתן אינו קרקע ניטרלית. זוהי קרקע שהוכנה, לעיתים במשך מאות שנים, בידי אלה שהיו זקוקים לה יותר מכול. ודווקא מי שנזקקו לה יותר מכול הפכו למיומנים ביותר בשימוש בה.
משא ומתן כתת-תחום של הדיפלומטיה ושליטתה של איראן בו
בתוך עולם הדיפלומטיה, המשא ומתן הוא הנשק המורכב ביותר שלה. יש לו דקדוק משלו. דקדוק זה אינו כולל רק את מה שנאמר, אלא גם מתי נאמר, כיצד נאמר, מה נותר בלתי נאמר, ואילו מסרים מועברים באמצעות התנהגות שמחוץ לפרוטוקול הרשמי.
איראן מתרגלת את הדקדוק הזה במשך זמן רב. הציוויליזציה הפרסית מתגאה ביותר מאלפיים שנות ניהול מדינה, משא ומתן ותמרון אסטרטגי, שחלק גדול מהן התנהל תחת לחץ מצד שכנות גדולות וחזקות ממנה. תרבות הבזאר בחברה האיראנית היא הרבה יותר ממסורת מסחרית. היא בית ספר למשא ומתן: סבלני, רב־שכבתי, ארוך טווח ובעל רגישות עמוקה לפסיכולוגיה של הצד השני. איראן אינה מבקשת להגיע להסכם מהיר במשא ומתן. מטרתה להבין את הלחצים, לוחות הזמנים והפגיעוּת הפוליטית הפנימית של בן שיחה, ולאחר מכן לנצל אותם לטובתה.
לעומת זאת, ארצות הברית נוטה בדרך כלל להיכנס למשא ומתן עם מערכת ברורה של מטרות, לוח זמנים מוגדר המוכתב על ידי מחזורי הבחירות, ואמונה כי צדקת עמדתה תוביל אותה להצלחה. זו אינה אסטרטגיית משא ומתן. זו תפילה.
המשתנה החסר: אינטליגנציה תרבותית
הבעיה העמוקה יותר אינה טקטית. היא אפיסטמולוגית. לעיתים קרובות, מנהלי המשא ומתן האמריקאים אינם מבינים את הסביבה שבה הם פועלים, לא משום שחסר להם מידע, אלא משום שחסרה להם האינטליגנציה התרבותית הדרושה כדי לפרש אותו.
בעבודתי הקודמת על אינטליגנציה תרבותית והיעדרה בדיפלומטיה של המזרח התיכון, טענתי כי כישלונות גדולים במשא ומתן בינלאומי נובעים לעיתים רחוקות מכך שלמקבלי ההחלטות חסר מידע. הם מתרחשים משום שהם מפרשים באופן שגוי את משמעותו של המידע. המודיעין יכול למפות יכולות. הדיפלומטיה יכולה להציג עמדות. התכנון הצבאי יכול לחשב את מאזן הכוחות. אך אף אחד מן הכלים הללו אינו מספיק ללא היכולת להבין כיצד חברה אחרת מפרשת מושגים כמו כוח, זמן, לגיטימיות ואמינות.
באיראן, הדבר בא לידי ביטוי בדרכים שמשקיפים מערביים מחמיצים לעיתים קרובות. המשא ומתן אינו מתחיל כאשר הצדדים מתיישבים לדבר. הוא מתחיל עוד קודם לכן, בשאלה מי שולט בפגישה, מי ממתין, כיצד מעוצבת המסגרת שבה היא מתקיימת, ואילו מסרים משדר סדר ההתקשרות בין הצדדים.
מהלכים אלה אינם רק עניינים פרוצדורליים. הם מהלכי הפתיחה של המשא ומתן. המשלחות האיראניות יודעות זאת. המשלחות האמריקאיות, לעיתים קרובות, אינן יודעות.
זוהי האסימטריה בהכנה. צד אחד נכנס לחדר כשהוא מצויד בתרבות אסטרטגית מתואמת, במאות שנות ניסיון ובהשקפת עולם ארוכת טווח. הצד השני מגיע עם משאבים רבים יותר, אך עם הבנה פחותה של הזירה. משמעות הדבר היא שהצד החזק פועל בתוך מסגרת שהוא לא יצר, ולעיתים קרובות אף אינו מבחין בקיומה.
תמונת הראי והנקודה העיוורת האמריקאית
אחת הטעויות האנליטיות המתמשכות ביותר בעבודת המודיעין והדיפלומטיה היא "תמונת ראי" (Mirror Imaging), ההנחה כי שחקנים אחרים חושבים, קובעים סדרי עדיפויות ומעריכים תוצאות באותו אופן שאנו עושים. זהו הכישלון להכיר בכך שגם הרציונליות עצמה מותנית בתרבות.
מנהלי המשא ומתן האמריקאים מניחים שמקבלי ההחלטות באיראן מייחסים את החשיבות העליונה להסרת הסנקציות, לנורמליזציה כלכלית ולהבטחות ביטחוניות, בדיוק כפי שהם עצמם היו עושים. אינטרסים אלה אכן קיימים. אולם גורמים אחרים, כגון הזיכרון ההיסטורי, הזהות המהפכנית, הכבוד וההימנעות מהצטיירות כחולשה, חשובים לעיתים אף יותר.
מה שנראה בלתי רציונלי בעיני אמריקאים עשוי להיות רציונלי לחלוטין בעיני איראנים. חישוב הרווח וההפסד שלהם שונה.
איראן שרדה יותר מארבעים שנות בידוד, מלחמה כלכלית ולחץ צבאי. היא לא עשתה זאת באמצעות התנהלות רציונלית במובן המערבי. במקום זאת, היא הצטיינה בהקרנת עוצמה, בניהול הלגיטימציה הפנימית שלה ובהשגת ויתורים תוך מתן מעט מאוד בתמורה. ארצות הברית ממעיטה בערך היכולת הזאת משום שהיא אינה חוקרת אותה לעומק.
מלכודת האמינות
עוצמה באסטרטגיה של המזרח התיכון אינה רק עניין חומרי. היא כוללת גם אמינות, הנכונות להגן על אינטרסים, לעמוד בהבטחות ולהפגין עמדה עקבית לאורך זמן. עוצמה לבדה אינה מקנה כבוד. חוסר עקביות נתפס או חולשה עלולים לשנות את הציפיות ואת אופן הפעולה של שחקנים ברחבי האזור.
לארצות הברית יש גירעון באמינות במזרח התיכון. מנהלי המשא ומתן האיראנים מנצלים זאת. ארצות הברית אכפה מעט מאוד קווים אדומים, נטשה הסכמים ושינתה את מדיניותה לאחר כל מערכת בחירות. האיראנים אינם רואים בשינויים אלה רק רעש רקע. מבחינתם, זהו נכס אסטרטגי. הם מסיקים מכך שהמחויבויות האמריקאיות תלויות בפוליטיקה הפנימית, וכי הזמן פועל לטובת מי שמסוגל להמתין בסבלנות.
איראן מנהלת את המשא ומתן מתוך ידיעה זו. היא יודעת שלממשל אמריקאי עומדות ארבע שנים בלבד. הלחץ הפנימי להציג הישגים הוא עצום. כל הסכם שיושג יהיה נתון לביקורת מבית. לאיראן אין מגבלות דומות באותה מתכונת. לוח הזמנים שלה אינו תואם את לוח השנה האלקטורלי האמריקאי. לוח הזמנים שלה הוא בין־דורי.
המלצות מדיניות: מה חייב להשתנות
הטענה המוצגת כאן אינה שהדיפלומטיה מול איראן היא חסרת תוחלת, או שיש לנטוש את המשא ומתן. הטענה היא שארצות הברית מנהלת כיום את המשא ומתן מנקודת נחיתות מבנית, שאותה לא הכירה כראוי, ובוודאי שלא התמודדה עמה. לשם כך נדרשים כמה שינויים.
ראשית, על ארצות הברית להשקיע באינטליגנציה תרבותית כעדיפות בתחום הביטחון הלאומי, לא כשיקול משני, אלא כיכולת ליבה בעלת חשיבות זהה למוכנות צבאית או למודיעין אותות. משמעות הדבר היא השקעה ארוכת טווח בהכשרת שפות, בפיתוח מומחיות אזורית ובמחקר מתמשך של האופן שבו מקבלי ההחלטות באיראן חושבים, ולא רק של הדברים שהם אומרים. המחסור הקיים כיום בתחום זה אינו אי־נוחות בירוקרטית. זוהי פגיעוּת אסטרטגית.
שנית, על הצוותים האמריקאיים לשקף הבנה אמיתית של תרבות המשא ומתן. התהליך חשוב לא פחות מן התוכן. מי מוביל את הדיון, כיצד מוצגות ההצעות, ובאיזו דרך ממוסגרים הוויתורים, כל אלה משמעותיים במשא ומתן עם איראן, ולעיתים קרובות מתפרשים באופן שגוי על ידי צוותים אמריקאיים שהוכשרו במסורת שונה.
שלישית, על ארצות הברית לפתח עקביות גדולה יותר בעמדתה האסטרטגית באזור. אמינות, לאחר שאבדה, משתקמת באיטיות ורק באמצעות הפגנת נחישות לאורך זמן. כל חוסר עקביות, כל פער בין המדיניות המוצהרת לבין ההתנהגות בפועל, הוא משאב שאיראן צוברת לקראת סבב המשא ומתן הבא.
לבסוף, על קובעי המדיניות האמריקאים לקבל מסגור מחדש ויסודי של משמעות הדיפלומטיה. הדיפלומטיה אינה המשך עדין יותר של הפעלת כוח. היא תחום נפרד, בעל היגיון משלו, דקדוק משלו והיררכיית מיומנויות משלו. בתחום זה, גודל הצבא והכלכלה אינם מעניקים יתרון מכריע. באופן פרדוקסלי, הם אף עלולים להפוך לחיסרון, משום שהם יוצרים ביטחון עצמי מופרז במשחק שבו ביטחון עצמי מופרז הוא בדיוק מה שמנוצל על ידי מי שלא הייתה להם ברירה אלא לשלוט בכל יתר הכלים.
ארצות הברית לא איבדה את יכולתה לגבור על איראן מבחינה צבאית. היא גם לא איבדה את המנוף הכלכלי שלה. מה שהיא הפסידה פעם אחר פעם הוא המאבק המתנהל לפני המשא ומתן הרשמי, במהלכו ולאחריו, המאבק על תפיסות, על עיתוי, על מסגור ועל סבלנות אסטרטגית.
הדיפלומטיה היא נשקם של החלשים. היא עוצבה בידי מי שלא יכלו להרשות לעצמם להפסיד, לוטשה במשך מאות שנים מתוך הכרח, והופעלה ביעילות הרסנית נגד מי שהאמינו כי עוצמה לבדה מספיקה. האיראנים מבינים זאת. הם מבינים זאת משום שהם חיו כך.
כל עוד ארצות הברית לא תבין זאת גם היא, לא כרעיון מופשט, אלא כמדריך מעשי לאופן שבו היא מתכוננת, מכשירה את אנשיה ומנהלת את מעורבותה, היא תמשיך להביא עמה עוצמה אדירה למאבק שבו עוצמה לבדה אינה מספיקה.
ביחסים הבינלאומיים, חוסר מספקוּת כמעט שאינו ניתן להבחנה מכישלון.
