המערכת הפיננסית העולמית נשענת על יושרתם של המרכזים המרכזיים שלה. במהלך העשור האחרון, איחוד האמירויות הערביות (UAE) ביססה את מעמדה כצומת מרכזי לסחר, פיננסים והשקעות עולמיים. עם עלייה כלכלית מהירה זו הגיעה גם בחינה קפדנית מצד הקהילה הבינלאומית, שהגיעה לשיאה בהכנסתה של איחוד האמירויות ל"רשימה האפורה" של כוח המשימה לפעולה פיננסית (FATF) בשנת 2022. צעד זה שימש זרז לשינוי מקיף של מסגרות המאבק בהלבנת הון ובמימון טרור (AML/CFT) במדינה, והוביל להסרתה המוצלחת מהרשימה בתחילת שנת 2024.
עם זאת, בעוד שהקהילה הבינלאומית, בהובלה משמעותית של האיחוד האירופי וארצות הברית, מתמקדת באכיפת סנקציות נגד רוסיה בעקבות המלחמה באוקראינה, נותר כתם עיוור גיאופוליטי ופיננסי קריטי.
אכיפת הסנקציות באיחוד האמירויות אינה צריכה להיות ממוקדת באופן צר רק בבריחת הון רוסי. חשוב באותה מידה, אם לא יותר, להתמודד עם הרשתות הפיננסיות הבלתי חוקיות והמושרשות של הרפובליקה האסלאמית של איראן, ובמיוחד של משמרות המהפכה האסלאמיים (IRGC). באמצעות ניצול ליקויים שנותרו במבנה מניעת הלבנת ההון של איחוד האמירויות, משמרות המהפכה מקיימים את מנגנוני הדיכוי הפנימיים שלהם ואת מלחמות השלוחים האזוריות שלהם. צמצום פעילויות אלו אינו רק דרישה מערבית; הוא מייצג התלכדות עמוקה של אינטרסים אסטרטגיים משותפים בין איחוד האמירויות לבין האיחוד האירופי.
הארכיטקטורה החדשה של מסגרת ה־AML/CFT באיחוד האמירויות
הסרתה האחרונה של איחוד האמירויות מהרשימה האפורה של FATF לא הייתה פורמליות בירוקרטית; היא הייתה תוצאה של מחויבות פוליטית מתואמת וברמה גבוהה לעצב מחדש את מערך ההגנה הפיננסי של המדינה.
הממשלה הנהיגה מבנה חדש וחזק למאבק בהלבנת הון, המאופיין בכמה התפתחויות מוסדיות וחקיקתיות מרכזיות. הקמת המשרד המבצעי למאבק בהלבנת הון ומימון טרור (EO AML/CTF) יצרה גוף מרכזי לתיאום מדיניות בין כל שבע האמירויות ובין רשויות רגולטוריות מרובות. החלטות חדשות חייבו הצהרות מחמירות יותר לגבי בעלי הזכויות המהותיים (UBOs), בניסיון לחדור את מעטה התאגידים שמשך במשך שנים גורמים בלתי חוקיים לאזור. רשויות הפיקוח, ובהן הבנק המרכזי של איחוד האמירויות ומשרד הכלכלה, הגדילו באופן דרמטי את היקף וחומרת הסנקציות הכספיות שהוטלו על מוסדות שלא עמדו בדרישות, ובכך אותתו על מעבר מתרבות של הכלה לתרבות של אכיפה. הקמת בתי משפט ייעודיים ל־AML/CFT באבו דאבי ובדובאי האיצה את ההעמדה לדין של פשעים פיננסיים מורכבים.
בעוד ששיפורים מבניים אלה ראויים לשבח ומניחים בסיס לעמידה בסטנדרטים בינלאומיים, מסגרת רגולטורית יעילה רק במידה שבה היא נאכפת בפועל. המורכבויות המבניות שנותרו בכלכלת איחוד האמירויות עדיין מעניקות מרחב פעולה לגורמים בלתי חוקיים מתוחכמים.
מאז 2022, קובעי מדיניות במערב בחנו בקפידה את איחוד האמירויות כמקלט פוטנציאלי לאוליגרכים וישויות רוסיות הנתונים לסנקציות. בעוד שמניעת עקיפת סנקציות רוסיות היא עדיפות לגיטימית עבור האיחוד האירופי, זרימות ההון הרוסי לאיחוד האמירויות מונעות ברובן משימור עושר והחזקת נכסים — רכישת נדל"ן, הקמת משרדי ניהול הון משפחתיים והגנה על עושר מפני הקפאות מערביות.
לעומת זאת, הפעילות הפיננסית של משמרות המהפכה האיראניים באיחוד האמירויות שונה מבחינה תפקודית ומערערת יציבות במידה רבה הרבה יותר. משמרות המהפכה אינם רק מחנים כסף; הם מעבירים כסף כדי לרכוש טכנולוגיות דו-שימושיות, לממן שלוחות טרור (כגון חיזבאללה, חמאס והחות'ים) ולעקוף אמברגו בינלאומי על הנפט האיראני.
התמקדות בעיקר ברוסיה עלולה למצות את משאבי האכיפה והפיקוח, תוך מתן אפשרות למשמרות המהפכה לפעול בצללים. האיחוד האירופי ואיחוד האמירויות חייבים להכיר בכך שבעוד שרוסיה מהווה איום ביטחוני משמעותי על אירופה, משמרות המהפכה מהווים איום קיומי על יציבות המזרח התיכון, על נתיבי השיט הבינלאומיים ועל המאמצים העולמיים למאבק בטרור. התאמה מחדש של סדרי העדיפויות באכיפת הסנקציות היא הכרחית כדי להתמודד עם וקטור האיום האיראני.
למרות הארכיטקטורה הפדרלית החדשה למאבק בהלבנת הון, משמרות המהפכה ממשיכים להלבין כספים ולעקוף סנקציות באמצעות ניצול חולשות מבניות מסוימות הטבועות במודל הכלכלי של איחוד האמירויות.
באיחוד האמירויות פועלים למעלה מ־40 אזורי סחר חופשי נפרדים, שלכל אחד מהם רשות רגולטורית משלו ורמות שונות של קפדנות בציות לדרישות. פיצול זה יוצר פגיעות עצומה לניצול פערי רגולציה. משמרות המהפכה עושים שימוש נרחב בחברות מסחר כלליות, חברות קש וישויות חזית הפועלות בתוך אזורי סחר חופשי שבהם האכיפה פחות קפדנית. בעוד שקיימים חוקים פדרליים בנוגע לבעלי הזכויות המהותיים (UBO), האופי המבודד של מאגרי המידע באזורי הסחר החופשי מונע לעיתים קרובות מהרשויות הפדרליות לשתף מידע בזמן אמת ולבצע ניתוח רשתות מקיף, דבר המאפשר לאנשי משמרות המהפכה להסוות את שליטתם בחברות חזית.
הקרבה ההיסטורית והגיאוגרפית בין דובאי לבין נמל בנדר עבאס באיראן מאפשרת מסחר דו-צדדי בהיקף של מיליארדי דולרים. משמרות המהפכה מנצלים את היקף הסחר החוקי העצום הזה כדי לבצע הלבנת הון מבוססת סחר (Trade-Based Money Laundering). סחורות מתומחרות באופן שגוי באופן שגרתי כדי להעביר ערך מעבר לגבולות מבלי להפעיל התראות פיננסיות. מסמכים מזויפים מופקים עבור סחורות שמעולם לא הועברו, ובכך מוצדקות העברות כספים גדולות דרך מוסדות פיננסיים באיחוד האמירויות.
תשתית המכס של איחוד האמירויות, אשר תוכננה היסטורית למהירות ולהיקפי פעילות גבוהים כדי לתמוך במעמדה של המדינה כמרכז לוגיסטי עולמי, עדיין מתקשה ליישם את הבדיקות המכסיות המודיעיניות והמתמחות הנדרשות כדי לאתר תכניות מתוחכמות של הלבנת הון מבוססת סחר, המסתירות מימון של משמרות המהפכה.
מערכת העברת הערך הבלתי פורמלית (IVTS), ובראש ובראשונה רשת החוואלה (Hawala), מושרשת עמוק במערכת הפיננסית של המזרח התיכון. מתוך הכרה בסיכון הטמון בה, איחוד האמירויות חייב את רישומם של מפעילי חוואלה. עם זאת, משמרות המהפכה משתמשים לעיתים קרובות ברשתות חוואלה בלתי רשומות ובלתי חוקיות כדי להעביר כספים באופן אנונימי. מאחר שחוואלה מבוססת על אמון ועל פנקסי רישום הדדיים במקום על העברות בנקאיות בינלאומיות, היא כמעט שאינה מותירה עקבות דיגיטליים. היקפן העצום של העברות הכספים של עובדים זרים באיחוד האמירויות מקשה במיוחד על הרגולטורים להבחין בין העברות כספים לגיטימיות של עובדים זרים לבין זרימות פיננסיות בלתי חוקיות של משמרות המהפכה.
דובאי היא אחד ממרכזי המסחר בזהב החשובים בעולם. הערך הגבוה הטמון בזהב פיזי והקושי לעקוב אחריו הופכים אותו לאמצעי מועדף עבור משמרות המהפכה. אף שאיחוד האמירויות הנהיג את תקן "Good Delivery Standard" במטרה לשפר את הפיקוח על מקורות הזהב, האכיפה בשווקי הזהב הרחבים ובמרכזי המסחר במזומן תמורת זהב עדיין אינה אחידה. רשתות הקשורות למשמרות המהפכה מבריחות לעיתים קרובות זהב דרך המפרץ הפרסי, ממירות אותו למזומן או לדרהמים באיחוד האמירויות, ולאחר מכן מחדירות את ההכנסות למערכת הבנקאית הרשמית, ובכך מנקות לחלוטין את הכספים ממקורם הבלתי חוקי.
ההתמודדות עם פגיעויות ספציפיות אלה במערכות המאבק בהלבנת הון, ומתן עדיפות לשיבוש פעילותם של משמרות המהפכה, אינם מצב שבו האיחוד האירופי כופה את רצונו על איחוד האמירויות. להפך, מדובר בהתלכדות עמוקה של אינטרסים אסטרטגיים וכלכליים משותפים.
האינטרס המשותף הראשון במעלה הוא ביטחון אזורי. הרשתות הפיננסיות של משמרות המהפכה מממנות באופן ישיר קבוצות שלוחים כמו החות'ים בתימן. החות'ים ביצעו בעבר מתקפות באמצעות כטב"מים וטילים נגד תשתיות אזרחיות באבו דאבי ומאיימים באופן קבוע על נתיבי השיט המסחריים בים האדום. עבור איחוד האמירויות, ניתוק מקורות המימון של משמרות המהפכה הוא עניין של הגנה על הריבונות הלאומית. עבור האיחוד האירופי, אבטחת הים האדום ומצר הורמוז חיונית לביטחון האנרגטי, ליציבות שרשראות האספקה ולבלימת האינפלציה. פגיעה בצינור החמצן הפיננסי של משמרות המהפכה באיחוד האמירויות מחלישה באופן ישיר את יכולות הפעולה של קבוצות שלוחים אלה.
האיחוד האירופי נשען במידה רבה על מערכת פיננסית עולמית נקייה וצפויה. לאור תפקידה של איחוד האמירויות כצומת מרכזי במערכת זו, כל חדירה של מימון טרור הקשור למשמרות המהפכה יוצרת סיכונים מערכתיים עבור בנקים אירופיים המקיימים קשרי תכתובת בינלאומיים. באמצעות שיתוף פעולה עם איחוד האמירויות לצורך סגירת הפערים הרגולטוריים באזורי הסחר החופשי ובענף הזהב, האיחוד האירופי מגן גם על מוסדותיו שלו מפני סנקציות משניות וכשלי ציות.
הנהגת איחוד האמירויות מבינה כי קיימות כלכלית ארוכת טווח מחייבת מעבר מעיר צמיחה מהירה בעלת רגולציה רופפת למרכז פיננסי עולמי בוגר ובעל רמת ציות גבוהה, בדומה ללונדון, פרנקפורט או סינגפור. הצלחה במיגור פעילותו של גורם מושרש ומתוחכם כמו משמרות המהפכה תהווה הוכחה אולטימטיבית ליעילותה של מסגרת המאבק בהלבנת הון החדשה של איחוד האמירויות. הישג כזה יחזק את אמון המשקיעים המוסדיים באירופה ויאיץ השקעות זרות ישירות של האיחוד האירופי במגזרי הטכנולוגיה, האנרגיה הירוקה והתשתיות המתפתחים של איחוד האמירויות.
התחכום של שיטות ההתחמקות של משמרות המהפכה פירושו שלא איחוד האמירויות ולא האיחוד האירופי יכולים להתמודד עם הבעיה לבדם. האיחוד האירופי מחזיק ביכולות מתקדמות של מודיעין פיננסי, במעקב לווייני אחר סחר ימי ובניסיון רב בניתוח מבני בעלות תאגידיים. איחוד האמירויות מחזיק בסמכות שיפוט מקומית ובגישה לנתוני עסקאות אזוריים. קיים אינטרס משותף בהקמת ערוץ דו-צדדי וממוסד לשיתוף מודיעין פיננסי, שיוקדש באופן ספציפי למאבק במימון בלתי חוקי במזרח התיכון ויחרוג מהמיקוד הנוכחי במזרח אירופה.
הנרטיב סביב עקיפת סנקציות במזרח התיכון זקוק להתאמה מחדש חיונית. בעוד שזרימת ההון הרוסי לאיחוד האמירויות מחייבת תשומת לב רגולטורית, אסור לה שתאפיל על הרשתות הפיננסיות הוותיקות יותר, החמקמקות יותר והמושרשות יותר של משמרות המהפכה האיראניים. איחוד האמירויות עשתה צעדים עצומים במודרניזציה של מערך המאבק בהלבנת הון ובמימון טרור שלה, ובצדק זכתה להסרתה מהרשימה האפורה של FATF. אולם המבחן האמיתי של המסגרת החדשה הזו טמון באכיפתה כלפי גורמים המנצלים באופן פעיל את אזורי הסחר החופשי, רשתות החוואלה ותשתיות הסחר של איחוד האמירויות כדי לממן חוסר יציבות אזורית.
באמצעות הפניית מוקד האכיפה לעבר משמרות המהפכה, יכולים איחוד האמירויות והאיחוד האירופי להתעלות מעל למערכת היחסים המסורתית של תורם־מקבל או רגולטור־מפוקח. במקום זאת, הם יכולים לבנות שותפות אסטרטגית חזקה המבוססת על ביטחון משותף, יושרה כלכלית והמטרה המשותפת של נטרול הרשתות הפיננסיות המערערות ביותר הפועלות כיום במזרח התיכון.
